EESTI PANGA KASUMIJAOTUSE STRATEEGIAST

FAKT

23. septembril 1999 võttis Eesti Panga nõukogu vastu otsuse Eesti Panga kasumijaotuse strateegia kohta (vt ka 1999. aasta rahakalender, lk 20). Seejuures lähtuti Eesti Panga seadusest ning Eesti Panga põhikirjas sätestatud panga kasumi jaotuse põhiprintsiipidest.

Nõukogu pidas otstarbekaks kasutada järgmise kolme aasta jooksul jaotusstrateegia määratlemisel kesksete majandusnäitajatena Eesti Panga kohustustevaba valuutareservi suhet sisemajanduse koguprodukti ning laiemasse rahaagregaati (M2). Otsustati taotleda sellist lähenemist, mille puhul 2003. aasta lõpuni ületaks kohustustevaba valuutareservi suhe SKPsse 2% ning laiemasse rahaagregaati 5%. Ülekandeid riigieelarvesse tehakse nimetatud ajavahemikul kuni 25% ulatuses kasumist, vastavalt Eesti Panga seaduse § 30 lõikele 5.

Kasumijaotuse strateegia ning ülalpool viidatud näitajate kohasust ja suurust hinnatakse esimest korda 1999. aasta kasumi jaotuse käsitlemisel 2000. a II kvartalis.

SELETUSKIRI, MILLEL OTSUS PÕHINEB

Otsus lähemalt analüüsida Eesti Panga (EP) kasumijaotuse põhimõtteid ning vajadusel olemasolevat raamistikku täiendada sündis 1999. a alguses, kui Eesti Panga nõukogu (EPN) panga 1998. a kasumi jaotamist arutas. Samuti on see tarvidus tekkinud seoses vajadusega analüüsida Eesti rahasüsteemi vastavust Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) poolt heaks kiidetud rahapoliitika avatuse headele tavadele ning hinnata Eesti valmisolekut lähenemiseks Euroopa Majandus- ja Rahaliidule. Viimase puhul on üks tähtsamaid kriteeriume keskpanga tugev finantspositsioon, mis tagab valitud rahapoliitika elluviimise.

Järgnev analüüs koosneb kolmest suuremast osast. Esiteks on analüüsitud keskpanga kapitalivajadust, millel on määrav roll kasumijaotuse strateegia valikul. Teises osas on käsitletud Eesti sellealast seadusandlust ning seni rakendatud poliitikaid. Kolmandas osas on esitatud EP uue kasumijaotuspoliitika üldpõhimõtted ja nende alus ningsõnastatud EPNile tehtud vastavad ettepanekud.

Keskpanga kasumi ja selle jaotuse seos rahapoliitikaga

Keskpanga bilansi struktuuri, panga kasumlikkust ning kasumijaotust on käsitletud suhteliselt laialdaselt rahasüsteemi toimimise teoorias, eelkõige seoses keskpanga autonoomia küsimusega. Esiteks on keskpank unikaalses olukorras emissiooniasutusena, mistõttu tehniliselt ei ole tal kunagi otsest likviidsusprobleemi. Teiseks ei kujune avalikkuse usaldus keskpanga vastu mitte niivõrd võõrkapitali ja omakapitali mehaanilise suhte alusel, kuivõrd selle järgi, kas emissioon tagab raha stabiilsuse ning sageli ka selle järgi, mil määral on kohustused kaetud välisvaluutaga. Kolmandaks on keskpank osa riigivõimust ning kreeditoride silmis omab ta normaalses olukorras lisaks omakapitalile ka riigi tagatist.

Siiski on ülaltoodud argumendid puhtteoreetilised. Esiteks seab omakapitali suurus ühtlasi ka automaatse ülempiiri keskpanga kohustuste kaetusele välisvaluutareserviga. Selles väljendub tema potentsiaalne nõrkus kasutada valuuta välist stabiilsust kui rahapoliitika vahe-eesmärki, mis otseselt nõrgendab raha stabiilsuse saavutamise efektiivsust. Teiseks, riik võib küll anda keskpangale täieliku garantii ning katta tema tegevusega kaasnenud kahjumi, mis mõnes rahapoliitilises olukorras on paratamatu, kuid riik ei pruugi olla (ja sageli ka ei ole) võimeline toetama keskpanka välisvaluutaga. Kolmandaks on äärmiselt ebaselge, kuidas saab tagada keskpanga iseseisvuse raha stabiilsuse säilitamisel, kui ta mõnedes rahapoliitika põhiküsimustes peab lootma valitsuse heatahtlikkusele ning mõistmisele. Eriti kui arvestada, et sellistes olukordades on keskpanga ja valitsuse eesmärgid lühiajaliselt sageli lahknevad ning valitsus võib seega olla väga huvitatud sellest, et antud olukorras dikteerida keskpangale viimasele mitteomaseid otsuseid.

Järelikult eksisteerivad praktikas kaalukad argumendid selle kasuks, et säiliks keskpanga bilansiline tugevus (nii omakapitali kui ka välisreservide mõttes) ilma valitsuse suvakohase sekkumiseta.

Ohud [resp surved] keskpanga kapitalile ja/või välisreservidele tulenevad nii rahapoliitika teostamisest kui ka operatsiooniriskidest. Kuigi sularaha emissioon on olemuselt üsna kasumlik tegevus, ei saa sama väidet kaugeltki üldistada rahapoliitikale laiemalt. Juba olemuselt tähendab keskpanga rahapoliitiline sekkumine seda, et sageli peab pank turule pakkuma instrumente sellise intressiga, millist tal on oma varade poole tuludest võimatu katta. Seetõttu võib keskpanga enda rahapoliitiline tegevus anda suurt kahjumit.

Veelgi suurem on risk siis, kui keskpangal on süsteemse kriisi vältimiseks tarvis sekkuda rahasüsteemi toimimisse sellises olukorras, kus, erinevalt normaaltingimustest, ei ole võimalik piisavalt operatiivselt kindlustada usaldusväärset ja tarviliku likviidsusega tagatist.

Operatsiooniriskidest on tähtsaimad kaks. Esiteks peab keskpank arvestama võimalikku varade väärtuse ootamatut ja ulatuslikku muutust. Pank ei ole täielikult kaitstud ei krediidiriski vastu ega lühemas perspektiivis ka tururiskide vastu, mis on omane igale institutsioonile, kelle kohustuste tähtajalisus ei ole ennustatav. Teiseks peab keskpank teatud ulatuses olema kindlustatud nii paratamatute tehniliste riskide vastu (nt arveldussüsteemis) kui ka isegi kuritahtlike rünnete vastu.

Kuigi keskpanga põhitegevus võib normaaltingimustes olla üsna kasumlik, kaasneb nii rahapoliitika (häda)valikutega kui ka rahapoliitika tehnilise teostamisega järelikult risk, et panga finantsolukord halveneb.

Võrreldes erinevate riikide keskpankade kasumijaotusmehhanisme, võib teha järgmisi olulisi tähelepanekuid:

  suhteliselt suurte ja stabiilsete riikide keskpangad annavad suhteliselt suuremat emissioonitulu ning on tänu reservvaluuta positsioonile olemuselt kasumlikumad, mistõttu nende kasumist kantakse regulaarselt suhteliselt suuri summasid ka riigieelarvesse;
  kasumijaotuse detailne mehhanism on äärmiselt erinev. Põhjuseks on raamatupidamispõhimõtete teatud erisused, ilmselt veelgi enam aga aja jooksul kujunenud tavad. Päris uute keskpankade puhul (nt Euroopa Keskpank) on reservide kujunemine tavaliselt selgemalt piiritletud;
  reeglina on kasumi jagamisel määrav või keskne otsustusõigus keskpangal endal. Ka juhul, kui seadusandlike aktidega näivad olevat seatud kasumijaotusele selged piirid, on keskpangale tihti jäetud omapoolse otsustamise võimalus;
  ka juhul, kui kasumijaotusmehhanism on seadusandluses küllaltki selgelt määratletud, ei ole reservide absoluutsuurus alati määrav näitaja. Pigem on ülekanded riigieelarvesse seotud mingi dünaamilise indikaatoriga või vaadatakse omakapitali taset seaduse alusel suhteliselt sageli üle.

Keskpanga kasumijaotuse alternatiivvariandid on seega tehniliselt teostuselt küll väga erinevad, kuid reeglina on nende eesmärk tagada keskpangale tema põhiülesannete täitmiseks piisav finantsressurss.

Eesti Pank ja kasumijaotuse senine praktika

Eesti seadusandluses on EP kasumijaotust ja bilansi struktuuri otseselt käsitletud kahel juhul. Esiteks sätestab Eesti Panga seadus (EPS) nii EP kapitali miinimumsuuruse kui ka kasumijaotuse põhiseisukohad.

Peamine seda protsessi kirjeldav paragrahv on § 30, mille kohaselt vähemalt 25% aastakasumist suunatakse põhikapitali suurendamiseks kuni Riigikogu poolt määratud summani (100 mln krooni) ning samuti vähemalt 25% EPNi otsusel reservkapitali täiendamiseks. Nende eraldiste tegemise järel võidakse kasumit suunata EP põhikirjas ette nähtud sihtkapitalide ja -fondide moodustamiseks ja täiendamiseks. Pärast kõigi eraldiste tegemist ülejääv kasum kantakse riigieelarvesse. Keskpanga kahjum kaetakse reservkapitalist. Kui sellest ei piisa, võib Riigikogu loal kasutada selleks ka panga põhikapitali.

Kasumijaotuse praegune skeem ei kohusta EPd maksimeerima ülekandeid riigieelarvesse. EP põhiülesandeks on EPSi §-s 2 loetletud eesmärgid, millest põhiseaduse seisukohalt on esmane: "Eesti Pank korraldab raharinglust nii siseriigis kui välisriikidega ja seisab hea riigi vääringu stabiilsuse eest".

Teiseks seab krooni tagamise seadus (KTS) olulised piirangud EP tegevusele ja tulususele, avaldades panga finantsseisule praktikas suuremaidki nõudeid ja mõju kui EPS. Esiteks tähendab nõue, et EP kohustused peavad olema täielikult kaetud välisvaluutareserviga, automaatselt seda, et tegevusriskide katmiseks peab EP omama märkimisväärset kohustustevaba välisvaluutareservi. Samaväärne nõue laieneb ka EP omakapitalile. Teiseks tähendab valuutakomitee piirang investeeringutele seda, et EP varade tootlikkus jääb ka lähiaastail alla Eesti majanduse kasvutempole, veelgi enam aga finantssüsteemi kasvukiirusele. Seetõttu ei suuda EP kohustuslikku välisvaluutareservi ületav osa end nende indikaatoritega võrreldavas mahus "taastoota".

Seega on peamised EP kapitali, reservide ja kasumijaotuse küsimused määratletud Eesti Panga seadusega ja krooni tagamise seadusega, kusjuures sarnaselt teiste riikide praktikaga on peamine otsustusõigus EPNil. Enne kasumijaotuse esitamist Riigikogule kinnitamiseks peab panga nõukogu tegema kasumisiirete kohta sellise otsuse, mis võimaldab keskpangal täita raha stabiilsuse tagamisega seotud ülesanded.

EP senine kasumijaotus on olnud suhteliselt stabiilne nii mahult kui ka suhtena EP kasumisse (enne erakorralisi tulusid). Hoopis ebastabiilsem on see aga olnud suhtena EP keskmisse netokasumisse, mis on samuti EPNi otsuse aluseks.

EP kasumijaotuse varasemat praktikat mõjutas oluliselt nii 1992. kui ka 1994. majandusaasta kahjum. Seetõttu oli pigem aktuaalne küsimus, kuidas kirjendada sisemistest reservidest kahjumi katmist. Rahapoliitiliselt oli oluline, et kahjumi kirjendamine toimus bilansis teatud aegnihkega, võrreldes kahjumi põhjuseks olnud sündmustega — peamiselt rahareformiga ja pangakriiside lahendamisega. Nii lahknesid praktikas ka EP bilansiline kasumlikkus ning näiteks kohustustevaba välisvaluutareservi (KVR) muutus. See on ilmselt olnud ka põhjuseks, miks EP kasumijaotust ei ole praktiliselt kunagi käsitletud avalikult näiteks valuutareservist lähtuvalt.

Omamoodi erandlik oli EP 1997. a kasumi jaotus. EPNi esialgset otsust teha "traditsiooniline" 30 mln kroonine ülekanne muudeti hiljem seoses sellega, et EP otsustas toetada Maapanga kriisi lahendamist avansiliste maksetega tulevaste ülekannete arvelt, kuivõrd nimetatud kriisi kiire lahendamine oli ka finantsstabiilsuse säilimise huvides erakordselt tähtis. Lisamaksete iseloomust ning nende mõjust 1998. ja 1999. a kasumi jaotusele teavitati nii valitsust kui ka avalikkust.

Kuivõrd seni on tegemist olnud nii suuruselt kui ka iseloomult suhteliselt stabiilse ülekandega, siis on EP kasumieraldisi riigieelarvesse statistikas kajastatud kui tavaliste maksudega võrreldavat tuluallikat. On selge, et ühekordsete erakorralise suurusega ülekannete puhul ei ole selline käsitlus põhjendatud ning selliste tuludega ei saa riigieelarve puudujääki katta.

Seega on EP kasumijaotus olnud aastail 1992-1998 suhteliselt stabiilne nii absoluutmahult kui ka suhtarvuna kasumisse enne erakorralisi tulusid ja kulusid. Ühtaegu on aga riigieelarvesse tehtud ülekannete suhe panga puhaskasumisse olnud tunduvalt ebastabiilsem. EP senised ülekanded on kujutanud endast kompromissi, tagamaks panga piisavat finantstugevust ning hoidmaks ühtlasi ülekandeid riigieelarvesse "normaalkasumi" suhtes stabiilsel tasemel. Kasumijaotusel on pööratud enam tähelepanu EPSis sätestatud kapitalinõuete täitmisele ning vähem on jaotust seostatud kaudsete rahapoliitiliste indikaatoritega.

Eesti Panga edasine kasumijaotus ja rahapoliitika

Lähtudes eeltoodust, ei ole piisav, kui EP rahapoliitika eesmärkideks loetakse ainuüksi valuutakursi stabiilsuse ning valuutakomitee tingimuste tagamist. Rahapoliitika strateegia õnnestumise kriteerium on see, milliste lisakuludega see eesmärk on saavutatud.

Peamiseks selliseks indikaatoriks on rahapoliitilise joone usaldusväärsuse säilimine ning seekaudu madalaima võimaliku marginaali säilitamine krooniintresside ning baasvaluuta intresside vahel. Samavõrd oluline on ka see, et rahapoliitika ülekandemehhanismid toimiksid tõrgeteta ekstreemsituatsioonides.

Seega ei piisa, kui Eesti Pank lähtub oma tegevuse hindamisel ainuüksi vaatlustest, kas valuutakomitee põhitingimused on ajas järjepidevalt täidetud. Isegi kui seda võiks pidada praeguse rahapoliitilise doktriini miinimumlähtekohaks, siis on valuutakomitee rakendamise seitsmeaastane kogemus korduvalt näidanud, et optimaalse tulemuse saavutamine nõuab lisameetmeid selleks, et rahapoliitika tagaks vajaliku usaldusnivoo säilimise. Siin on kesksel kohal EP kohustusi ületav piisav välisvaluutakate, mis samaaegselt tähendab ka EP piisavat kapitaliseeritust.

EP bilansi struktuuri peamine eesmärk lähema 3-5 aasta jooksul on toetada valuutakomitee sujuvat ja usaldusväärset toimimist, pikemas perspektiivis aga säilitada keskpanga finantsstabiilsus nii ühinemiseks Euroopa Keskpankade Süsteemiga kui ka rahapoliitika ülesehituse ebatõenäolise, kuid teoreetiliselt võimaliku muutuse puhuks seadusandluse muutmise korral.

EP kasumi kujunemise prognoosist ning analüüsist tulenevad sellised järeldused:

  EP kohustusi ületavad reservid ei suuda end vaatlusalusel perioodil "taastoota" samas tempos finantssektori ning üldmajanduslike indikaatoritega. Ka kasumi struktuur näitab, et kasumi maht väheneb;
  siiski peab EP säilitama vaatlusalusel perioodil piisava kasumlikkuse, et vältida otsest riski valuutakomitee minimaalse katte säilimisele. Viimast võiksid teatud määral ohustada keskpangale seatavad võimalikud uued ülesanded, mis tooksid kaasa seni arvestamata kulusid;
  EP "ülikasumlikkus" aastail 1997 ja 1998 oli lisaks headele turuoludele ning erakorralistele tuludele oluliselt seotud rahapoliitika operatsioonilise raamistikuga, mille vältimatu reformimine avaldab lähiaastail märgatavat mõju ka EP tulukusele.

Prognooside kohaselt peaks Eesti Panga kasumlikkus jääma tasemele, mis võimaldab küll piirata valuutakomitee reserve ületava osa nii absoluutset kui ka suhtelist kahanemiskiirust, kuid samas ei võimalda rahapoliitika raamistik säilitada lisareservide senist suhet majandusanalüütiliselt olulistesse indikaatoritesse.

Eeltoodud projektsioonidest ja analüüsist järeldub, et EP rahapoliitika põhiülesannete täitmise seisukohast on kasumijaotuse peamine eesmärk vältida valuutakomitee reservi ülekatte liigset vähenemist strateegias määratletud perioodil. See on tarvilik vähemalt seni, kuni Eesti ei ole veel Euroopa Rahaliidu täisliige.

Arvestades majanduskeskkonna, eriti finantssektori arengut viimase 18 kuu jooksul, on samas ilmselt põhjendatud, et Eesti Panga enda käsutuses olevate valuutareservide kohustusi ületav osa suhtena majandusindikaatoreisse pisut väheneb, sest rahapoliitilise keskkonna riskitase on märkimisväärselt stabiliseerunud.

Näitajad, mille suhtes valuuta ülekatte võrdlus rahapoliitiliselt sisukaks osutuks, jagunevad kaheks. Esiteks saavad võrdlusbaasiks olla EP bilansi näitajad (bilansi või valuutavarude maht, baasraha suurus vmt). Teine võimalus on ülekatet võrrelda üldmajanduslike näitajatega, mis lähendaks protseduuri majanduse ja finantssüsteemi üldistele protsessidele. Siin on tähtsamad näitajad majanduse koguprodukt, finantssüsteem (nt rahaagregaadid), kaubanduskäive ning majanduse võlatase.

Lähtudes eeldusest, et kolme järgmise aasta jooksul (2000-2002) toimuvad tõenäoliselt EP bilansi struktuursed nihked, mis tulenevad muutustest rahapoliitika operatsioonilises raamistikus, on EP strateegia määratlemisel eelistatavam jääda väliste indikaatorite juurde, mis eeldatavasti on vaatlusperioodil stabiilsemad ning rahapoliitika seisukohast ka sisukamad. Senise kogemuse põhjal võiksid sellisteks tähisteks olla 5% tase praegu statistikas avaldatava M2 suhtes ning 2% tase SKP suhtes. Neid tähiseid aluseks võttes vastaks panga keskmisest aastakasumist umbes neljandiku eraldamine riigieelarvesse EP peaeesmärkidele aastani 2003, eeldusel, et rahapoliitika operatsioonilist raamistikku järk-järgult muudetakse.

Arvestades asjaolu, et sellise lähenemise eeldustena käsitletud tegurid on suhteliselt ebastabiilsed, oleks soovitatav vältida liigset mehaanilisust kasumiosa ülekandmisotsuste tegemisel. Kuigi avalikkust on soovitav teavitada oma kasumijaotuse strateegiast pikema aja peale ette, peab EPNil säilima selge vastutus ning võimalus nimetatud otsuseid käsitletava perioodi jooksul üle vaadata ning neid vajadusel täiendada.

Ettepanekud Eesti Panga kasumijaotuse strateegia muutmiseks

Eelnenud analüüsist lähtuvalt tuleks Eesti Panga tulevane strateegia kasumijaotuse ja reservide vallas kinnitada kolmeastmelisena:

  keskpanga kasumijaotuse põhiprintsiibid lähtuvad edaspidigi rahapoliitika põhieesmärkidest ning kasumijaotus ei tohi mingil tingimusel nõrgestada rahasüsteemi stabiilsuse saavutamist;
  lähtutakse sellest, et EP reservide kujundamisel on aluseks panga kohustustevaba valuutareservi ning selle vastena panga omakapitali kujunemise prognoos. Eesmärk on mitte lubada nende näitajate liiga kiiret vähenemist kesksete majandusindikaatorite suhtes (mh majanduse maht ja välistasakaal, rahapakkumine, majanduse võlatase) enne Eesti ühinemist Euroopa Majandus- ja Rahaliiduga;
  pidada kohaseks, et lähema kolme aasta jooksul jaotatakse kasum sellisel põhimõttel, mis parima olemasoleva informatsiooni põhjal lubaks säilitada 2003. a keskmisena Eesti Panga kohustustevaba valuutareservi suuruses, mis ületab 2% SKP suhtes ja 5% laiema rahaagregaadi (M2) suhtes, tehes siis, kui see tingimus on täidetud, ülekandeid riigieelarvesse kuni 25%liste eraldistena EP eelnenud aasta kasumist. Esimene prognooside hindamine koos ettepanekuga ülekande suuruse kohta tehakse seoses 1999. aasta kasumi jaotusega 2000. a kevadel. Strateegiat ja referentsväärtusi hinnatakse uuesti igal aastal.