PÕHISEADUS JA EESTI PANGA PÄDEVUS

Teesid
Põhiseaduse analüüsi seminar, Haapsalu, 26. november
VAHUR KRAFT
Eesti Panga president

Põhiseaduse probleemistikku on Eesti Panga seisukohast võimatu analüüsida, kui ei arvestata, et tänapäeval on keskpanga peamine roll kujundada riigi rahapoliitikat. Seda, millistesse väärarusaamadesse võidakse vastasel korral langeda, näitab otseselt Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni töö, mis Eesti Panga osas põhineb mitteadekvaatsetel eeldustel ja neist tulenevatel ekslikel järeldustel. Hinnastabiilsuse tagamise kohustust on absoluutselt võimatu täita ilma õiguseta teostada adekvaatset raha- ja panganduspoliitikat.

I RAHAPOLIITIKA JA RAHA STABIILSUS – MIKS JUST KESKPANGA KOHUSTUS

Seetõttu tuleb analüüsi alustada mõiste rahapoliitika selgitamisest. Rahapoliitika on riigi majanduspoliitika oluline osa. Raha stabiilsus, mis kitsamalt väljendub üldises pikaajalises hindade stabiilsuses, tagab majandusele keskkonna, mis soosib majanduses toimivate osaliste säästmis-, tarbimis- ja investeerimiskäitumise efektiivset planeerimist. See on majanduse kasvupotentsiaali toetamisel põhimõttelise tähtsusega. Seega on raha stabiilsus ühtlase majandusliku ning sotsiaalse arengu üheks alustalaks ja väärib kahtlemata märkimist turumajandusliku riigi põhiseaduses. Rahapoliitiliseks valikuks on Eesti puhul fikseeritud vahetuskursiga valuutakomitee süsteemi rakendamine. Mis ongi meie poolt teostatav rahapoliitika, mis ei saa sõltuda vaid valitsuse suvast.

Selleks, et rahapoliitika elluviimine õnnestuks, on selle teostamine pandud mitte valitsusele, vaid iseseisvale keskpangale. See rahvusvaheline tava põhineb majanduse lühi- ja pikaajaliste eesmärkide paratamatul vastuolul. Rahapoliitilise keskkonna mõjutamine majandusaktiivsuse lühiajaliseks suunamiseks, mis sageli valitsust huvitab, saab anda vaid äärmiselt piiratud tulemusi ning pikemas perspektiivis võib see viia hoopis raha stabiilsuse vähenemiseni, mis on omakorda vastuolus riigi pikaajaliste huvidega. Aga majanduse isegi suhteliselt lühiajalise kasvutempo maksimeerimine kipub paratamatult olema poliitilise võimu (valitsuse) tegevuse eesmärgiks.

Selliste lühi- ning pikaajaliste huvide konflikti vältimiseks on rahalise stabiilsuse säilitamine viidud valitsuse käest iseseisva keskpanga vastutusalasse, kellele on rahapoliitika eesmärkide saavutamiseks antud täielikud volitused ja vahendid ning kes on vabastatud huvide konflikti tekitavatest muudest eesmärkidest. Rõhutan, et see ei tähenda mitte riigi üldiste majanduspoliitiliste huvide ignoreerimist rahastabiilsuse eest vastutava institutsiooni poolt, vaid pigem koostööd. Kuid seejuures ei tooda ohvriks prioriteeti –pikaajalist raha stabiilsust.

II KUIDAS TAGADA RAHA STABIILSUST

Efektiivse rahapoliitika teostamine kui keskpanga peamise ülesande lahendamine toimub eelkõige raha- ja valuutaturu hindu ning rahasüsteemi indikaatorite muutumist mõjutavate keskpanga ja finantssüsteemi vaheliste tehingute abil. Kuid teatud ulatuses on tarvilik kehtestada ka neid näitajaid otseselt mõjutavaid regulatiivseid akte. Seda ka Eestis kasutusel oleva rahapoliitilise valiku – valuutakomitee puhul. Nii tehingud kui ka regulatsioonid võivad olla suunatud kas siis ühele turuosaliste grupile (näiteks pangad) või kõigile turul osalejatele.

Rahapoliitika kui keskpanga keskse ülesandega on lähedalt ja sageli otseselt seotud ka tema teised ülesanded, näiteks rahatähtede turvalisuse ja efektiivse levitamise tagamine. Samuti on rahapoliitika eesmärkidega lähedalt seotud maksesüsteemi turvalisus ja toimimine, finantssüsteemi stabiilsus ja teatud puhkudel ka finantssektori osade või terviku järelevalve korraldamine. Kuigi loetletud ülesanded omavad ka eraldivõetuna tähtsat rolli, on nad oma olemuselt raha stabiilsuse saavutamiseks vajalikud ning seetõttu on mõistlik nad keskpangaga institutsionaalselt siduda. Pole võimalik tagada raha stabiilsust, kui puudub usaldus süsteemi vastu. Samamoodi on usaldust süsteemi vastu võimatu saavutada, kui esiplaanil on lühiajalised eesmärgid.

III KESKPANK EESTI PÕHISEADUSES

Neid põhimõtteid taotleb ja kajastab täna nii Põhiseadus kui ka Eesti Panga seadus. Tulenevalt Põhiseaduse 111. paragrahvist on Eestis raha emissiooni ainuõigus Eesti Pangal. Eesti Pank korraldab raharinglust ja seisab hea riigi vääringu stabiilsuse eest. Põhiseaduse paragrahv 112 sätestab, et Eesti Pank tegutseb seaduse alusel ja annab aru Riigikogule. Eesti oludes on selline keskpanga tegevuse regulatsioon optimaalne, kui tõlgendada Põhiseadust lähtuvalt neist eesmärkidest, kohustustest ja ohtudest, millest oli eelpool juttu. Rahvusvahelises plaanis on keskpanga eesmärkide mainimine põhiseaduses, eriti sellisel kujul, olnud Eesti riigile väga soodne.

Kahjuks esineb tänases Eestis ka seaduste mitmetitõlgendamisi, mis lähtuvad peamiselt keskpanga ja rahapoliitika funktsioonide väga piiratud käsitlusest. Üheks näiteks ongi Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni järeldused, mis tuginevad äärmiselt kitsal arusaamisel raha stabiilsusest ega arvesta üheski punktis tänase Euroopa kogemusi, millest oli palju juttu ka tänavu 3. mail Tallinnas toimunud rahvusvahelisel konverentsil.

IV RAHVUSVAHELINE KOGEMUS: EUROOPA KESKPANKADE SÜSTEEM

Rahvusvahelisele kogemusele tuginevat keskpankade rolli analüüsi raskendab eri riikide keskpankade tekkimise kirev ajalugu. Kuigi keskpanga põhiülesannete suhtes on arenenud ühiskondades jõutud üsna suurele üksmeelele, pole seetõttu üllatav, et riikide seadusandluses on säilinud suuri erinevusi ning ühest käsitlust rahvuslikes seadusandlustes ei leia. Seetõttu on mõistetav, kui seadusandlik käsitlus riigis, kus keskpank on juba algselt loodud täitma nüüdisaegseid keskpankade ülesandeid, erineb sellise riigi käsitlusest, kus keskpank on sajandite jooksul välja arenenud üsna tavalisest aktsiaseltsina tekkinud eraõiguslikust kommertspangast ning oma praeguse rolli omandanud läbi keerulise mugandumisprotsessi.

Euroopa Liidu riikide põhiseadused on keskpanga rolli kirjeldamisel suhteliselt lakoonilised, piirdudes kõige rohkem kolme paragrahviga. Sageli on keskpank Põhiseaduses hoopis mainimata. Seetõttu on vaja keskenduda Euroopa kogemuse arvestamisel mitte niivõrd rahvuslikele seadusandlustele, kuivõrd eelkõige üldraamistikku loovale Amsterdami/Maastrichti lepingu sätetele. Kõigepealt on tarvis luua selge lähtealus Euroopas kokku lepitud põhimõtetest ning alles seejärel kaaluda konkreetseid rahvuslikke lahendusi seadusandlikul ja praktilisel tasandil.

Oluline on ka see, et arvestades Euroopa Majandus- ja Rahaliidu õnnestumise tähtsust, pole alust kahelda – selles kokkuleppes on täiesti kindlalt ühendatud parim rahvusvaheline oskusteave antud valdkonnas. Seetõttu pole tegemist mitte pelgalt Eesti poolt võetud rahvusliku kohustusega oma seadusandlust vastavalt lähendada, vaid igati mõistliku käitumissuunisega.

Keskpanga rolli määratlemisel Euroopa Liidus tuleb lähtuda Euroopa Ühenduse asutamislepingu sätetest ja Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) ning Euroopa Keskpanga põhikirjast. Need sätestavad nii Euroopa Keskpanga kui ka rahvuslike keskpankade tegevuse alused. Eurotsooni rahapoliitika ülesanne on üheselt hinnastabiilsuse tagamine pikas perspektiivis. Seadusandlus aitab seda saavutada selliste meetoditega nagu täidesaatva võimu krediteerimise keeld, keskpanga ja täidesaatva võimu vastastikune vara ja vastutuse lahusus, keskpanga autonoomia ning muud analoogsed põhimõtted.

Eesti vastavate seaduste ning Euroopa Majandus- ja Rahaliidu seadusandlust puudutava peatüki sõelumisel jõuti järeldusele, et üldprintsiipide osas on seadused enamikul juhtudel kooskõlas. Puudustest on nimetatud eelkõige aga vajadust viimistleda keskpanga sõltumatuse korrektset tagamist.

V MIDA JA KUIDAS MUUTA

Viies nüüd uuesti kokku EKPSi kui Eesti rahapoliitika tulevikustrateegia keskse osa (ja üleüldse kui ühe korraliku moodsa keskpanga) ülesanded, Eesti Vabariigi Põhiseaduse ja Eesti Panga seaduse, tuleb seega tõdeda, et üldise raamistiku mõttes ei ole põhimõttelisi muudatusi tarvis teha ning senised sammud on olnud küllaltki ettenägelikud ja adekvaatsed.

Seega – tänapäeva tüüpiline keskpank on reeglina riigi poolt loodud juriidiline isik, mis on eraldatud täitevvõimu organitest ning millele on tagatud rahamärkide emiteerimise monopol. Tänapäeva tüüpiline keskpank omab ka väga suurt diskretsiooniõigust. See kehtib ka Eesti Panga kohta.

Siiski on ennatlik järeldada, nagu oleks olukord rahuldav ja piisava eeltöö tegemisel ning võimaluse tekkimisel ei peaks kaaluma ka Põhiseaduse ning veel enam Eesti Panga seaduse kohendamist. Senine rahapoliitilise süsteemi õnnestunud valik on meid uinutanud ning avalikkus saab sageli puudulikult aru keskpanga seadusandluse olulisusest. Näiteks arvatakse ekslikult, et valuutakomitee rakendamisel pole rahapoliitika edukaks elluviimiseks tarvilik rahapoliitilise instrumentaariumi olemasolu. Samuti unustatakse, et seadusandlus peab tagama ka käitumisvõimalused operatiivseks sekkumiseks.

Kokkuvõtteks võiks öelda, et esiteks on tarvilik Põhiseaduse ja Eesti Panga seaduse kooskõlla viimine Euroopa Liidu seadusandlusega ning ettevalmistus euro kasutuselevõtuks. Kuigi väga suuri probleeme ei ole, vajavad Põhiseadus ja Eesti Panga seadus lõplikku analüüsi ja kooskõlastamist, olemaks kindlad nende vastavuses Euroopa seadusandlusele ja Euroopa Keskpankade Süsteemi põhimõtetele. Kindlasti on seejuures tarvilik üle kontrollida keskpanga ülesannete selgus, juhtimisorganite struktuur ja piisav sõltumatus rahapoliitika otsuste tegemisel. Lähtuda tuleb sellest, et ühinemisel Euroopa rahaliiduga ei tekiks vajadust taas Põhiseadust muuta. Pikema perspektiiviga küsimuseks on täpsustused, mis on seotud Eesti ühinemisega ühisraha piirkonnaga ning krooni asendumisega euroga.

VI KITSENDAMINE POLE ALTERNATIIV

Teiseks vajavad otsustavat selgeksrääkimist Põhiseaduse ja Eesti Panga seaduse sageli ootamatud kitsendavad tõlgendused, mis tekitavad kas segadust või kipuvad otseselt takistama rahapoliitika efektiivset rakendamist. Kuigi tihti on seejuures probleem pigem professionaalse oskusteabe piiratuses keskpangandusega seotud küsimustes, on selliste märkide olemasolu piisav tõend sõnastuste täpsustamistarviduse kontrollimiseks.

Nagu juriidilise ekspertiisi komisjoni tööst näha, tõlgendatakse täiesti valesti termini rahapoliitika sisu ning seetõttu on ka põhimõtteliselt valesti aru saadud, mida tähendab Põhiseaduse iseenesest selge määratlus, et "Eesti Panga ülesandeks on raharingluse korraldamine ja raha stabiilsuse tagamine" ning mis sellest määratlusest tuleneb. Sellistest väärtõlgendustest on tulenenud ka enamik väiteid, et mingeid ülesandeid või poliitika teostamise vahendeid ei ole keskpangale Põhiseaduse alusel antud või ei ole õigust seda seadusega anda. Halvimal juhul võib selline segadus kahtluse alla seada kogu keskpanga tegevuse eesmärkide ja vahendite kontseptsiooni sisu ja tegeliku vastavuse tänapäevastele nõuetele ning ootamatult destabiliseerida kogu rahasüsteemi stabiilsust. Ilmselt tuleb selle vältimiseks mitmeid valdkondi senisest põhjalikumalt lahti kirjutada ning seda ka juhul, kui see esmapilgul tarbetu täpsustamisena tundub.

Kolmandaks nõuavad lahendamist väited vastuoludest mõnede Eesti Panka puudutavate seadusandlike aktide ning teiste seaduste ja põhiseaduse vahel. Kuigi need vaidlused pole seni otseselt rahapoliitika eesmärkide saavutamist takistanud, on need siiski olnud äärmiselt ebasoovitavad ning ebamäärasus loob potentsiaalse ohu raha stabiilsuse saavutamisele tulevikus. Riiklikult mõistlikud lahendused peavad lähtuma probleemide sisust ning meie pingutused peavad olema suunatud sellele, et seadusandlus loob selleks raamistiku, mitte vastupidi. Normatiivaktide väljaandmine on otseselt seotud keskpanga funktsioonide täitmisega nii Eestis kui suuremas osas Euroopa riikides. Eesti Panga määrusandluse õiguses pole midagi üleloomulikku vaid see on otsene võimalus raha- ja panganduspoliitika teostamiseks reaalses elus.

VII LÕPETUSEKS

Eelpooltoodust juhindudes järeldub neljandaks, et Eesti Panga kui juriidilise isiku staatus on igati kooskõlas kaasaegse Euroopa praktikaga. Iseseisev keskpank tähendab seda, et tegemist on täitevvõimust (Valitsusest) eraldiseisva juriidilise isikuga. Eesti Panga seaduse § 26, mille kohaselt Eesti Panga vara on riigi vara, tuleks aga muuta, kuna juriidilise isiku vara saab kuuluda vaid juriidilisele isikule endale. Analoogia alusel võib väita, et põhiseadus ei peagi määrama Eesti Panga õiguslikku seisundit, kuna kõik Euroopa Liidu riigid on seda teinud vastava seadusega. Põhiseadus ei pea ka määrama Eesti Panga seisundit riigiorganite süsteemis, sest tegemist ei ole valitsusorgani, vaid avalik-õigusliku juriidilise isikuga.